Доклад - О проекте федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", 2011 год.

Уважаемые коллеги и гости!

Идея комплексного обновления образовательного законодательства возникла еще в 2004 году. Предполагалось, что новый федеральный закон "Об образовании" будет направлен на преодоление разрыва между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением.

Несколько лет разнообразные экспертные группы вырабатывали свои предложения в проект закона. Некоторые из этих предложений уже получили законодательное закрепление. Например, реальностью стали:

• единый государственный экзамен,
• уровневая система образования в высшей школе,
• новая структура образовательных стандартов,
• усовершенствованная система лицензирования и аккредитации.

За последние 5 лет в образовательное законодательство внесено еще около 40 поправок.

Системное оформление данных новаций было предложено в виде проекта федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

Рабочая версия этого проекта в мае 2010 года была размещена на официальном сайте Министерства образования и науки России для всеобщего ознакомления.

С 1 декабря 2010 года по поручению Президента Российской Федерации началось открытое публичное обсуждение доработанной версии законопроекта. На официальный сайт поступило почти 11 тысяч отзывов.

Замечания были разные, в зависимости от представлений о миссии образования в обществе:

1.Обсуждение законопроекта выявило некоторое противоречие между интересами педагогических работников и родительского сообщества. Стороны требуют усиления взаимного контроля. Педагоги предлагают усилить меры дисциплинарного воздействия на обучающихся и ответственность со стороны родителей за воспитание и образование детей. Родители, в свою очередь, предлагают разработать механизмы, позволяющие им контролировать образовательный процесс и работу образовательного учреждения. Они также высказываются за усиление воспитательной роли школы.

2.Наибольшее количество откликов получили вопросы закрепления статуса педагогических работников и мер их социальной поддержки.

3.Много высказываний было в отношении специального образования. Предлагается разработать положение об осуществлении ранней коррекционной помощи. Рекомендуется за лицами с ограниченными возможностями здоровья и их законными представителями установить право выбора образовательного учреждения и формы обучения.

4. В системе высшего профессионального образования обязательным условием деятельности любого вуза предлагается установить научно-исследовательскую работу как один из элементов государственного задания.

Анализ действующих правовых форм в сфере образования выявил многие очевидные юридические коллизии. Например, нормы законов "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" во многом дублируют друг друга и иные нормативные правовые акты.

В законодательстве по разному раскрывается понятие "образовательная программа", путаница в терминах "учреждение образования" и "организация образования". Есть также разночтения в нормах получения образования льготными категориями граждан, выплате пенсий учителям. Все это приводит к бюрократическим проволочкам, многочисленным судебным тяжбам, затягивает принятие решений.

Новый законопроект "Об образовании в Российской Федерации" призван решить не только проблемы сферы образования. Он должен стать основой развития человеческого потенциала нашей страны.

В 90-х годах прошлого века, в условиях построения демократического общества, законодательство решало задачу описания правил, по которым система образования живет и развивается как отрасль.

Сегодня, в условиях модернизации различных сфер общества, задача несколько изменилась. Главной фигурой инновационного развития становится человек. А, значит, задача образовательного законодательства- описать правила, по которым любому гражданину в любом возрасте предоставляются возможности для образования и профессионального роста.

Что конкретно может означать ориентация образовательного законодательства на развитие человека, его потребностей и интересов?

1. У всех детей дошкольного возраста должна быть возможность хорошо подготовиться к школе. Формы подготовки могут быть разные: в детском саду, в дошкольной группе при школе, в учреждениях дополнительного образования, дома. Главное, чтобы получение дошкольного образования было гарантировано и обеспечено каждому ребенку.

2. Школьники и студенты должны получить возможность выбирать. Выбирать учебные курсы в самом образовательном учреждении при использовании модульных технологий обучения. Иметь возможность обучаться в дистанционном режиме в другом учреждении, если есть необходимость изучить какой-то специальный предмет или углубленно освоить традиционный курс. Для этого в тексте законопроекта предусмотрены нормы кредитно-модульной организации образовательного процесса.

3. Выбор образовательных ресурсов должен быть кардинально расширен. Именно поэтому в проекте закона предусматривается использование наряду с печатными электронных образовательных ресурсов.

4. Время, которое тратят граждане и работники системы образования на составление разного рода отчетности и сбор информации по запросам ведомств, должно быть максимально сокращено. Для этого законопроект предусматривает электронный документооборот в системе образования в целом. Высвободившееся время предполагается использовать именно на образовательную, а не обслуживающую деятельность.

5. Умная экономика требует качественного образования граждан. Поэтому каждый желающий гражданин должен получать общедоступное среднее профессиональное образование.

6. Рост востребованности в образовании характеризуется большим стремлением родителей и общественности участвовать в образовательной деятельности. Законопроект предлагает закрепить нормы, расширяющие число полномочий органов самоуправления образовательных учреждений. Органам самоуправления предлагаются такие полномочия как согласование некоторых локальных актов, альтернативное урегулирование споров между участниками образовательного процесса. В профессиональном образовании планируется участие работодателей как в общественной аккредитации, так и в аттестации выпускников.

7. Система оценки качества образования создается для правильной ориентации граждан во всем многообразии образовательных программ и учреждений. Поэтому важно предоставлять данные о результативности образовательных программ: о трудоустройстве студентов, карьере успешных выпускников, возможностях заниматься наукой и пр. Такого рода данные и и должны стать итогом процедур государственной аккредитации учреждений образования.

8. Залогом построения качественного образования должно стать формирование в общественном сознании позитивного отношения к профессии педагога. Для этого в законопроекте закрепляются положения, определяющие статус педагогических работников. Сохраняются все права и меры социальной поддержки. Вводятся определения гарантий деятельности педагогов, включая нормы оплаты труда. Закрепляются полномочия субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных мер государственной поддержки молодым специалистам в сфере образования.

9. Реализация всех перечисленных выше механизмов требует нового взгляда на экономику образования. И это не только дальнейшее развитие принципов нормативного подушевого финансирования. Предполагается разнообразие использования финансово-экономических инструментов:

• финансирование программ развития,
• государственная поддержка образовательного кредитования,
• инвестиции в сферу образования,
• формирование на всех уровнях перечней государственного и муниципального имущества, предназначенных для образования.

10. Ориентация на высокий уровень общего и профессионального образования потребует учета особенностей его получения для разных категорий граждан и разных сфер деятельности. Поэтому предложенный законопроект говорит о возможности установления собственных стандартов вузами с особым статусом. Предполагается создание системы образования для одаренных детей и граждан с ограниченными возможностями здоровья. Оговорена также специфика образования в сфере искусства и культуры, медицины и фармацевтики, обороны и безопасности.

По итогам обсуждения законопроекта на предыдущих этапах следует подчеркнуть ряд основных позиций авторов:

• законопроект нисколько не уменьшает государственные гарантии получения образования,
• в законопроекте не идет речи о ликвидации образовательных учреждений как таковых. Возможно, что учреждения профессионального образования будут иначе называться, а их программы станут более востребованными,
• остается и поощряется многообразие форм получения образования. Наряду с иными формами представлена семейная форма получения образования,
• образование в сфере культуры и искусства впервые получает адекватные формы для своего нормативного правового закрепления,
• более гибкими станут механизмы стипендиального обеспечения студентов, в том числе адресными выплатами,
• законопроект не ограничивает получение образования на родном языке. В нем впервые появилась возможность прохождения итоговой аттестации по родному языку.

Необходимо также отметить, что законопроект не обходит стороной наиболее острые вопросы, поднятые в средствах массовой информации в последние месяцы. На некоторых из них хотелось бы сегодня остановиться и услышать от вас, уважаемые коллеги и гости, те или иные варианты их решения.

I. Низкая заработная плата педагогических работников.

Абсолютного рецепта в решении этой проблемы не существует.

Бюджетный сектор всегда зависит от экономики. Однако сейчас дан старт серьезному проекту модернизации региональных систем образования. Опираясь на его результаты можно, на наш взгляд, сконструировать следующую норму: "При расчете нормативов финансирования учитывается соответствие средней заработной платы педагогических работников средней заработной плате по экономике в соответствующем субъекте Российской Федерации".

II. Малокомплектные сельские школы закрываются, игнорируется мнение жителей.

Действующая норма о малокомплектных школах позволяет регионам самостоятельно устанавливать статус таких школ, финансировать их по особым нормативам. Считаем, что эту норму следует сохранить. Для решения вопроса о закрытии школы необходимо проводить надлежащую открытую экспертизу, проанализировать альтернативные варианты и выбрать оптимальный. Поэтому положения о такой экспертизе должны быть законодательно закреплены.

III. Неожиданное позднее изменение перечня вступительных испытаний для абитуриентов (готовились к одним экзаменам, а объявили другие).

Вузы обязаны до 1 февраля, утвердив правила приема, не менять их и информировать абитуриентов через свои сайты. Важно, чтобы на сайтах были выставлены действующие локальные акты вузов с номерами и датами их принятия. Это защитит данную документацию от неоправданных корректировок.

IV. Слабая привлекательность начального профессионального образования, нехватка квалифицированных рабочих.

Абсолютное большинство родителей стремится предоставить своим детям возможность получения высшего образования. Поэтому предлагается:

• сохранить программы подготовки высококвалифицированных рабочих,
• реализовывать эти программы в техникумах и колледжах.

Тем самым наиболее продвинутые учреждения начального профессионального образования получат статус учреждений среднего профессионального образования.

А выпускникам должна быть понятна их дальнейшая карьера:

• возможность обучаться по сокращенной программе на специалиста среднего профессионального образования,
• возможность освоить программу высшего образования- прикладной бакалавриат.

V. Нормы разных ведомств часто противоречат друг другу (требования МВД, органов пожарного и санитарного надзора и пр.).

Это приводит к росту административного давления на образовательные учреждения.

Конечно, вопросы обеспечения безопасности являются приоритетными над другими. Но возникает необходимость разумного сочетания регламентов разных ведомств. С одной стороны это может решаться за счет установления межведомственных проверок состояния образовательных учреждений, как это бывает при оценке их готовности к новому учебному году. С другой стороны, может быть введен институт педагогической (образовательной) экспертизы различных нормативных документов. Стоит определиться: будет ли это общественная рекомендательная экспертиза или жесткая процедура межведомственного согласования.

Если подводить итоги всероссийского обсуждения нового законопроекта, то можно заключить следующее. Несмотря на диаметрально противоположные высказывания, общим мнением общественности стало то, что новый закон об образовании крайне необходим. С ним связаны надежды на серьезные изменения в сфере образования.

Думается, что состоявшееся обсуждение поможет не только устранить шероховатости в тексте законопроекта. Очень хочется надеяться, что новый закон четко определит основные изменения правового поля, основные идеи системного преобразования образовательного законодательства.

Спасибо за внимание.